《中华民族評論家》周刊

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香港学者:香港迈向选举协商混合民主制度

继中国全国人大3·11决定后,全国人大常委会于3月底通过新修订的香港基本法附件一及附件二,以完善香港特区的选举制度。香港特区政府随之在三方面跟进,包括公众解说、本地立法和安排选举。改革后的香港选举制度让社会各方面的利益都能够充分代表,体现了均衡参与的原则,融合了直接民主、间接民主和协商民主,为贤能之士登上政治舞台和进入决策核心提供了机会。

民主形式多元化

冷战结束以后,西方自由民主制度在全球大行其道,美国日裔学者福山(Francis Fukuyama)甚至狂妄地称其为人类历史最后的社会制度,大批非西方国家跟风接受了西方政治体制。尽管这些国家保留了本国传统政治元素,但基本上实行了普选和多党制,就像深受儒家文化浸染的日本、韩国和新加坡。

西式民主制度被越来越多的非西方国家接受,但这并不妨碍这些国家把自己的本土元素加入其中,产生多种多样的混合民主形式。随着历史的发展,这些国家的民主制度可能与其西方的起源大相径庭,在拥抱本地传统的基础上,开创出大量崭新的模式。广泛代表性、优良管治、协商公议、贤能政治、集体主义、问责制等思想被融入以个体主义为基础的西方自由民主制度中。这样,非西方国家的民主制度呈现出本土化和多元化的特征,而西式民主将难以继续居于世界政制的主流。

迄今为止,西方国家仍然拒绝承认世界出现民主形式多元化的现实,尤其是排斥中国独特的发展道路。在中国特色社会主义理论的指导下,中国吸收了西方自由民主体制的元素,将其与中国传统政治思想和马克思主义相结合,在大面积接受市场经济的同时,建构了与西方并驾齐驱的新型政治体制。中国成功开辟了一条与西方不同的民主发展道路,但鲜有西方人相信中国能提供一种制度来取代西方自由民主体制。自前苏联解体以来,西方就坚信社会主义制度是一种被淘汰的社会模式,认为中国的政治制度无法与西方自由民主体制抗衡,因此坚信中国经济奇迹无法持续,在中国经济持续崛起的事实面前,仍然一直鼓吹中国崩溃论。

在2008全球金融危机之后,西方国家对中国的制度偏见有所缓解,逐渐承认中国经济总量即将超过美国的可能性,但是否定中国特色民主制度的合法性。在2019新冠肺炎(COVID-19)疫情爆发后,中国防疫抗疫的成功凸显出中国特色民主制度在治理方面的优越性,中国政府以铁一般的政绩表明,世界上存在一种比西方政治制度更能保障民众生命健康等基本人权的体制,中国民主是一种实质民主而非形式民主。一些西方学者由此开始反思自由民主体制的缺陷,并思考中国特色民主对人类发展可能带来的长期价值。

以优质治理为核心的中国混合体制

中国政府享有高度合法性,这是西方政界和学界难以理解和承认的现实。这种认知差距的原因在于合法性来源的不同。西方国家政府的合法性来源于选举,而中国政府的合法性来源于基于民本思想的优质治理,其直接的表现就是经济民生方面的政绩。

为了维护国家长治久安,中国政府需要时时刻刻通过政绩来保持和加强合法性。西方对中国的批评集中于缺乏普选权、多党制和个体自由等,但中国民众更看重政府治理效率和能力、短期问题的解决、长期战略规划、实干主义的政策选择、不断尝试和纠错的能力、对利益集团的制约、公共物品的供应等优质治理本领。因此,善于经营选举却缺乏实干能力的政客、缺乏战略与谋略的官员、缺乏长远规划的政府、无法吸引贤能之士的体制等,在中国民众的眼里,才是真正缺乏合法性的。

中国重视治理而非选举的制度特点有着深远的历史渊源,民众对治理合法性的认同来源于中华传统思想和大一统的历史经验。作为一个文明国家,中国历史悠久、人口众多、民族成分复杂、自然灾害频繁,却成为人类社会最古老文明中唯一持续发展至今的地缘文明。这得益于儒家主张的以民为本的国家治理思想和体制。中国一直是一个疆域辽阔的大国,中央政府最重要的任务之一是维护国家统一。在主张轻徭薄赋的儒家士大夫治理下,古代中国的中央财政并不强大,如果实行一人一票的选举制,那么就容易产生分裂和动乱问题。卢梭(Jean-Jacques Rousseau)当年认为民主选举制适合规模较小的国家,的确有其一定道理。作为一个面临复杂历史、政治、社会和经济问题的现代大国,中国比较适合兼顾选举和治理的体制。

中国在经济和社会发展上的成功,令其融合选举和治理的混合体制在国际上逐渐获得合法性。中国现在是全球第二大经济体,由于新冠疫情重创美国经济,中国 GDP 超越美国的时间大大提前,学界的共识是10年之内中美经济总量地位就会发生逆转。2021年2月25日,中国政府向世界庄严宣告,中国完成脱贫攻坚战,建立并完善了世界上最大规模的教育、社保、医疗体系,困扰中华民族几千年的绝对贫困问题得到根本性解决,创造了世界历史上的奇迹。在这种治理成效面前,西方政治制度对中国人影响力下降是必然的。

香港走向贤能政治

香港选举制度的改革,就是落实民主形式多元化理论的实践、建立以优质治理为核心的混合体制的开端。选举制度改革为社会优质治理打开了门户,但是制度建设需要落实到执行政策的官员个人和群体上。融合选举和协商的混合体制,其优势之一在于选拔能力超群、品德端正的人士出任公职,这就是西方学界所称的贤能政治。

贤能政治对官员要求颇高,要求既“贤”且“能”。“贤”指的是道德品格,包括遵纪守法、政治诚信、社会责任感、公共服务精神等;“能”则指实际治理才干,包括高超的社会沟通和交往技能。“贤”和“能”二者不可偏废,缺一不可。与“贤”相关的道德,随着时代的发展而发展,是特定时期人们对掌权者的一种有共识的要求。与“能”相关的才干,同知识和经验相联系,有着更为客观的标准。贤能之士无法通过选举产生,而依赖选拔制度,包括有量化标准的考试和资深人士的协商推举。

改革后的香港政制融合了协商选拔与投票选举两种遴选方式,有利于挑选出关心市民需求、考虑市民利益、代表市民和社会选择的公职人员,不同于西式选举只是确保人民参与政治及选择领导人权力的程序性安排。香港贤能政制不同于西方理论中的政治精英主义。政治精英主义指的是依据才干和经验来分配政治权力,并因而与“一人一票”式的平等参与原则相对立,但忽视官员的道德品质和以民为本的执政理念,这不是香港选举制度改革的愿景。

长久以来,香港政界、学界和舆论界一直以西方民主制的视角评判香港制度发展,认为只有以“一人一票”为基础的选举制度才是良政,其它一切政治体制都是专制统治。然而支持所谓“真普选”的反对派,无力解决香港存在的市场垄断、土地房屋等深层次问题,继续听任财团掌控着不成比例的权力。香港推行贤能政治,有利于选拔出能力超群的领导者,他们将更具战略眼光、全局意识和基层经验,能够做出更加符合实际的决策。在经济民生困难重重的时刻,香港需要规避西式选举制缺陷的治理形式。当然,香港要真正实现在道德上有号召力、政治上有高度民意支持的贤能政治,还有很长的一段路要走。

建立政绩考核制度

自“占中运动”、“修例风波”爆发以来,香港深层次矛盾激化,社会长期处于失序状态,对国家主权、安全和发展利益构成了严重威胁。国安法落实后,香港开始了拨乱反正的进程,特区政府主要部门和官员,特别是纪律部队、政制及内地事务局等积极落实国安法,勇于维护社会秩序,对稳定香港局势立下汗马功劳,但这些并非港府公职人员的普遍现象。围绕解决香港深层次矛盾,贯彻落实贤能爱国者治港的原则,特区政府有必要建立政绩考核制度,改进主要官员政绩考核工作,推动形成“能者上、优者奖、庸者下、劣者汰”的用人机制,不断提高公职人员政策执行力和管治能力。

特区政府要充分发挥政绩考核引导作用,促使公职人员维护国家安全,践行爱国者治港原则。要把贯彻落实中央决策部署,推动解决社会深层次问题的实际表现和工作实绩,作为评价官员和公职人员表现的基本依据,作为检验其是否称职的重要尺度。

特区政府要把市民的获得感、幸福感、安全感作为评判官员和公职人员推动香港发展政绩的重要标准,在考核中充分反映群众感受、体现群众评价。港府宜注重考核民生保障目标任务完成情况,引导公职人员践行以市民为中心的工作伦理,用心用力解决市民关切的实际问题。

在维护“一国两制”框架的前提下,就重大经济民生问题,北京可以对特区政府领导团队和主要问责官员设置关键性、引领性指标,以“指挥棒”形式指引特区政府构建明责履责、考责问责的工作制度,解决部分公职人员庸、懒、散、慢的作风问题。这样,北京可以通过定性与定量相结合的方式督促港府官员提高管治政绩,激励官员坚持原则,敢于担当,胸怀国家,谋划香港的未来,办好香港的事情,推动“一国两制”实践稳健前行。

(本文原载于《天大报告》,作者系香港天大研究院副院长)

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