《中华民族評論家》周刊

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中南海内权力格局微妙变化

中国最高权力机关全国人大会议3月份修定了施行近40年的《全国人民代表大会组织法》。它试图对中南海和人民大会堂之间的权力平衡进行一次微调,而这一微调不仅像它表面所呈现的那样涉及意义重大的部分国家领导人的人事任免大权,同时也反映了中国政治权力分配的变化趋势。

《全国人大组织法》自1982年立法后从未被修改过。那一年作为中国最高立法机关的全国人大同时制定了迄今影响深远的“八二宪法”,而《全国人大组织法》则据此界定了中国全国人大及其常委会在国家权力机关的角色。

时隔将近40年,中国官方宣布对它进行一次至关重要的修定。3月5日中国全国人大常委会副委员长王晨在修定说明透露了修正案的内容,其中包括授权全国人大常委会在每年全国人大闭会期间任免中国国务院和中央军事委员会“其他组成人员”的任免。

王晨在《关于〈中华人民共和国全国人民代表大会组织法(修正草案)〉的说明》中称,增加规定:一是全国人大常委会在全国人大闭会期间,根据国务院总理的提名,可以决定国务院其他组成人员的任免;根据中央军事委员会主席的提名,可以决定中央军事委员会其他组成人员的任免(修正草案第二十五条)。

二是全国人大常委会在全国人大闭会期间,根据委员长会议、国务院总理的提请,可以决定撤销国务院其他个别组成人员的职务;根据中央军事委员会主席的提请,可以决定撤销中央军事委员会其他个别组成人员的职务(修正草案第二十六条)。

这意味着,当每年一度的全国人大全体会议闭会期间,召开频率更高(基本固定在偶数月召开,也可以根据情况临时召集)、权力更为集中(仅170人左右)的全国人大常委会将有权决定除国务院总理和中央军委主席以外的其他国家领导人任免,而无需再经过每年一次固定时间召开的将近3,000人参加的全国人大全体会议批准。

因此,每次五年任期届中的换人,或将更加机动和频繁。

在此之前,中国《全国人大组织法》并未列数全国人大常委会的人事任免权限,仅在第二十二条规定依“宪法规定”。

将视线拉到中国宪法。无论是“八二宪法”还是2018年修宪后的中国宪法,全国人大常委会的人事任命权限并不包括国务院副总理、国务委员级别,其职权仅限于“部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选”(均为内阁组成部门首长),以及“中央军委其他组成人员”。

而在实际执行中,自1980年代邓小平主政逐步将中国党政关系理顺,并实现政治生活的正常化后,非正常的高层人事任免越来越少。比如,1986年4月,时任中共中央政法委书记乔石兼任国务院副总理即由当时的全国人大年度会议而非人大常委会任命。同理,1991年邹家华、朱镕基,1995年吴邦国、姜春云,被任命为国务院副总理,均为内阁届中调整,其实现程序也均为当年全国人大全体会议表决决定,而非全国人大常委会任命。

至于中国国家中央军委成员,1990年邓小平和江泽民的兵权交接也是通过一次全国人大全体会议(七届全国人大三次会议)完成的,其中也伴随着军委副主席刘华清等“其他军委组成人员”的上台。而1995年八届全国人大期间,中央军委届中大幅变动,当年12月张万年、迟浩田被任命为中央军委副主席,王克、王瑞林、曹刚川跻身军委委员,则均由一次全国人大常委会会议即完成法定程序。这一模式被2010年跻身国家中央军委副主席的习近平所复制。当时,十一届全国人大常委会第十七次会议表决通过了对习近平的任命。

综上所述,此次全国人大组织法修正案的确对全国人大常委会进行了微调,概而言之:

其一,国务院副总理、国务委员的任免权“下放”到全国人大常委会,当然,国务院总理仍然拥有提名权;

其二,对国务院副总理、国务委员的个别人员给予撤销职务的处分可以不必经国务院总理“提请”,也可以由全国人大常委会委员长“提请”;

其三,修正案确认了全国人大常委会对军委其他组成人员的人事任免和撤职权力(实际上并未“扩权”)。

此外,需要注意的是,“法无授权不可为”,《全国人大组织法》修正案似乎“突破”了中国宪法对全国人大常委会的人事任免职权,这是否对现行宪法具体条文重新构成了挑战?

为什么

那么,北京这次主要指向国务院副总理、国务委员的改革为什么在此时提出修定呢?这包含了两层意思。

第一层,这一变化至少体现了全国人大常委会委员长和国务院总理之前微妙的权力再分配。

作为最高权力机关,全国人大选举产生国务院主要领导人,对后者进行监督约束,其地位不容置疑。而作为全国人大的常设机构,全国人大常委会毕竟不同于全国人大。

但是,《全国人大组织法》修正案确实将全国人大的部分人事任免大权让渡于全国人大常委会,实际上从国家机器的权力分配上赋予全国人大常委会委员长更大的权力,“拉近”全国人大常委会而不是全国人大与国务院的直接关系。

可以预料,全国人大常委会委员长将对国务院总理本人之外的“其他组成人员”享有更直接的监督和任免权,同时这也大大强化了对国务院总理的影响力。

其实,在中共政治传统中,全国人大常委会委员长与国务院总理同为中央政治局常委的当然人选,但二人在中央政治局常委中的地位和排名是不同的。近两届,国务院总理排名均在全国人大常委会委员长之前,即李克强排名在张德江、栗战书前;而在胡温时期,国务院总理的排名又在全国人大常委会委员长排名之后。这主要取决于当时任职者的个人政治资历深浅,但并不能反映其所掌握的国家机器间的权力分配。

此外,全国人大常委会获得这一授权,“橡皮图章”的形象自然获得极大改观,其逻辑与2018年3月份中国深化党和国家机构改革的思路一脉相承。

第二层,有观点认为,新的制度设计将为中共筹划二十大人事布局提供便利,因为这可以保障中共在全国人大闭会期间,几乎随时进行国务院副总理、国务委员的任免,同时对国务院副总理、国务委员,中央军委“其他组成人员”履行个别人员的“撤销职务”。而这些关键职位通常都由中共中央委员、中央政治局委员,甚至中央政治局常委充任,且“暗含”中共未来接班安排,因此其人选至关重要。

当然,包括筹划中共二十大在内,北京进行相关人事布局其实并不需要刻意安排这么多次“机会”,每年一次的全国人大全体会议完全可以实现这一目标,否则每两个月一次的全国人大常委会,的确可能带来未来接班安排的多变性。

但是,考虑到中共最高领导人习近平在接班人问题上的谨慎态度,这一点也的确可以理解。

首先,历史反复证明,过早“透露”接班人计划弊病不少。被选中者往往要在正式“接班”之前经历较为漫长的考核期,而“提前”布局不仅容易纵容被选中者“不求有功但求无过”的消极姿态,而且对其他有潜力的人选也不公平,刺激“党内非组织活动”活跃。同时,一旦形势紧急生变,没有机制保证,中共失去灵活调整的空间,仓促换人,很容易授人口实,1980年代频繁的接班人调整便被受到了“政治生活不正常”“接班人制度运行不畅”的指责。

其次,从现实反应看,习近平第二届任期即将到期,北京透露的各种信号显示,目前没有安排任何接班人计划。这倒并不一定意味着中共二十大及其稍后的第十四届全国人大一次全会不会“大换血”,而是说,在此之前,《全国人大组织法》修定后,全国人大常委会将有足够多的机会考虑这一问题,并灵活布局个别调整。

再者,掌握全国人大常委会的栗战书与习近平的渊源可以追溯至二人刚刚从政时期,政治理念又颇多近似,政治互信可以保证。这一安排当然会有利于二人在包括接班体制安排上达成更多共识。

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